正义网辽宁11月24日电（通讯员 曹元飞）党的二十大报告提出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，辽宁省委出台的《辽宁全面振兴新突破三年行动实施方案（2023-2025）》提出“推进美丽辽宁建设”。以上方针政策表明，加快发展方式绿色转型是全面建设社会主义现代化国家的内在要求，全党、全国、各族人民要合力推动。检察机关作为享有独立检察权的国家机关，要充分履行公益诉讼检察职能，推进国家治理体系治理能力现代化。

一、首次被写入“党的二十大报告中”

草木植成，国之富也，“绿水青山就是金山银山”的发展理念，已然成为全党、全社会的共识和行动。检察机关探索建立提起公益诉讼制度，是以习近平同志为核心的党中央在党的十八届四中全会上作出的重大改革部署。2022年，“完善公益诉讼制度”首次被写入二十大报告中，这是党的最高权力机构作出的最高决策文件，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的最新理论成果，可谓意义非凡。

二、让绿色成为临溟发展最动人的底色

生态环境和自然资源保护一直是检察公益诉讼办案量最大的部分。六年来，海城市检察院围绕各项中心工作，办理行政公益诉讼案件328件，其中生态环境和资源保护领域公益诉讼案件192件，食品药品案件106件，英雄和烈士保护5件，未成年保护10件，个人信息保护2件，军人地位和权益保护1件、国有财产保护案件2件、安全生产5件，公共设施安全5件，生态环境和自然资源保护领域公益诉讼案件占总办案数58.5%。督促，恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原约86.95亩，回收清理各类垃圾、固体废物约16589.5吨，率先办理地区第一起环境污染民事公益诉讼案件，追偿修复生态、治理环境费用约111037.38元，督促安装油烟净化装置15套，督促已覆盖扬尘砂石5万余立方米，有力地督促行政机关积极履职整改，有效地保护了地区生态环境和自然资源。

其中，不乏一些亮点纷呈的公益诉讼案件。如办理的樊某等人非法加工运输病死鸡危害食品安全行政公益诉讼案，无害化处理病死鸡25.24吨。如办理的城市二次供水安全行政公益诉讼案，通过行政诉前程序督促相关行政部门依法履行监督管理职责。如开展“保护黑土地 守护大粮仓”专项活动，办理整治基本农田堆放禽畜粪污行政公益诉讼案，借助公开听证督促多个相关行政机关依法履行职责，清理粪污200余吨，恢复基本农田50余亩。如推行“河长湖长+检察长”机制，督促清理海城河河道垃圾750余吨，立案浑河流域非法捕捞案件4件。

三、“年轻”的制度在实践中还需进一步完善

第一，案件来源单一，诉讼线索还需进一步拓宽。检察公益诉讼制度实施仅短短六年，人民群众对检察公益诉讼尚未形成全面的认知，检察机关在开展工作时，往往会陷入“巧妇难为无米之炊”的困境。如办理生态环境和资源保护案件，线索来源多为自行发现，其他机关转交群众举报的案件很少。2017年以来，办理的328件行政公益诉讼案件，322件是在履行职责中发现的，占案件总数的98%。另外，检察公益诉讼的办案范围虽已经拓展到“4+9”，但只有在生态环境和自然资源领域打出了拳头、叫响了品牌，食品药品安全、国有财产保护等领域案件还缺少标志性案例。

第二，监督手段单一，“预防+监督”的立体监督模式还需进一步形成。最高人民检察院制定的《人民检察院公益诉讼办案规则》规定，办理行政公益诉讼的监督手段在立案后只限于磋商、诉前检察建议和提起诉讼，但在实操中，大部分案件是通过发出诉前检察建议结案。328件已办结的行政公益诉讼案件，以检察建议结案316件，占案件总数的96%。而仅通过检察建议结案也会带来一定程度的负面效应，比如侵害人可能要被处以大额罚款，一定程度会影响其经营。

第三，取证有困难，调查手段还需进一步完善。公益诉讼调查对象主要分为两部分：一是证明国家利益或社会公共利益被侵害事实的证据；二是对被损害的国家利益或社会公共利益应当由哪个行政机关管理的证据。通过对早期办理的案件逐一进行梳理分析，发现对一些非重大案件，不重视严格调查取证，对被侵害的公益损害情况只简单拍几张照片，侧面了解一些情况，仅依托查阅法规和三定方案，对相关责任部门制发诉前检察建议。这样很容易因为调查不够彻底，导致误解，可能存在监督对象错误及公益损害程度认定不准确的情况。立法层面主要解决了检察机关在部分领域提起公益诉讼的主体依据问题，尚不涉及调查取证、非诉程序等环节，影响了检察机关的职权张力。不少检察机关建立的对外协作机制还存在会签多、运作不畅，或者柔性协调色彩浓、刚性监督淡化等现象，解决实际问题的实效性有待提升。

第三，治理效果零散，未形成全面的治理局面。由于检察公益诉讼还没有形成完整的法律体系，加之生态环境案件形式多样，只能依托最高人民检察院出台的相关文件、典型案例以及其他检察院办理的类案自行探索。没有一个科学的办案体系，除了日常完成省、市院交办的规定工作以及各类专项工作，其余的就是遇到什么样的案件就办理什么案件，未能对生态环境形成全面科学的治理，对某一领域的治理也不够全面深入。

四、真正发挥公益诉讼的洪荒之力

六年来，海城市检察院不断探索“完善公益诉讼制度”，通过对办理公益诉讼案件的总结分析，从中获得了不少的启示，也形成了具有地区特色的“海检经验”。与此同时，我们更加清楚地认识到，公益诉讼不能仅仅局限在检察工作范畴，而要放在全面建设社会主现代化国家的更高站位上去思考。

第一，依托“益心为公”志愿者体系拓展线索来源，提升办案的“蝴蝶效应”。公益诉讼的常规宣传方式主要是通过网络、媒体等，但往往受“事不关已，高高挂起”的传统思想影响，对没有公益保护诉求的人来说，宣传效果甚微。因此要改变方式，围点打圆有针对性的宣传。2023年2月22日，全国检察机关“益心为公”志愿者检察云平台全面推进现场会在红船之畔、潮城海宁召开，标志着“益心为公”工作格局已经初步形成，最高人民检察院副检察长张雪樵向全国两万名志愿者发出动员令。作为基层检察机关，更要发挥好贴近广大人民群众的基层院优势，有针对性的选取热心公益保护的志愿者及基层工作人员，建立“益心为公”志愿者团队，通过正式聘任及相关知识培训等方式，增强志愿者的责任意识和荣誉意识。充分发挥志愿者在公益诉讼案件线索发现、专业咨询、辅助办案等方面的作用，推动检察公益诉讼工作社会参与程度，更好维护国家利益和社会公共利益。目前，海城市检察院已建立益心为公团队3个，首批招募了来自海城团市委、蓝天救援队和民营企业等62名志愿者，涉及司法、安全生产、心理咨询、机械生产等二十余个领域。下一步，将从社会各个角度入手逐步完善“益心为公”公益诉讼志愿者体系，为公益诉讼输送更多、更高质量的案件线索。

第二，厘清行政机关职责，有效利用公开听证防止监管权真空。公开听证是指人民检察院对于符合条件的案件，组织召开听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动。检察机关深入贯彻落实“应听证尽听证”原则，将公开听证作为“外脑”调查的一个重要手段，在实际工作中应用得比较广泛。如办理某管理区怠于履行某社区非法堆放养殖垃圾一案，该社区两名养殖户占用基本农田堆放养殖粪污，在调查中，相关当事人就占用土地性质、土地破坏情况、养殖粪污处理方式等问题提出质疑，案发地所在管理区也提出其无法治理，并表示其他相关部门也有职责。为划清各部门职责并调查清楚案件事实，主动邀请农业农村领域专家市人大代表、市人大监察司法委、生态环境局、自然资源局、农业农村局、街道办事处等专业骨干参加公益诉讼听证会。听证会上，采取多媒体示证方式将调查获取的生态环境损害图片资料、土地测绘结论等重要证据，向听证参会人员充分展示、还原案情，并由当事人当场陈述相关情况，之后各听证员就该地块地类性质及历史沿革、堆放粪污应如何处理、占用的基本农田应如何恢复、如何在保护营商环境基础上合法经营发表意见和整治观点，并最终达成一致意见。通过公开听证，即查清相关案件事实，同时也让各行政机关厘清自己的责任，在检察机关协调下，最终各机关各司其责，共同治理垃圾污染，保护了公共利益，真正实现了“以我管促都管”，高效完成了公益损害的治理。

第三，积极探索建立“检察+听证+修复”的生态修复新解法。积极尝试以公开听证结果代替鉴定的做法，也取得了较好社会效果。如办理的江某非法占用农用地刑事附带民事公益诉讼一案，经审查，江某的行为已经对公益造成损害，在提起刑事诉讼同时应当附带民事公益诉讼，遂依法立案并发出公告，拟提起要求被告人江某恢复林地的诉讼请求。但经咨询鉴定机构，需要几千元鉴定费用，被告人江某家里本来就不富裕，恢复林地需要一笔费用，再加上鉴定费用更是雪上加霜。于是决定采取公开听证的方法确定恢复林地费用，通过邀请自然资源局造林部门的工作人员、林业公安办案人员、当地林业站长及被告人所在村的村干部作为听证员，进行公开听证。被告人江某陈述了所破坏林地的具体情况，听证员从苗木价格、用工价格、林地恢复方法等多方面进行论证分析，在各参与人充分说明本方观点情况下，最终提出恢复林地所需数额的听证意见，被告人对该数额也表示认可。经与法院协商，该听证结论可以代替鉴定意见作为证据使用。以个案带动类案，依法立案起诉了多起刑事附带民事公益诉讼案件，明显提升了刑事附带民事公益诉讼质效。下一步将大规模使用公开听证这一办案方法，提高公益诉讼的案件调查质量。

第四，以专项行动带动案件办理，制发检察建议提升社会治理质效。传统办案方式只注重以案办案，很难对某一类侵害公益的行为进行系统的治理。海城市检察院尝试以开展专项活动带动办理案件，即发现某一领域存在公益侵害，调研发现这种公益侵害不单一个案件，还可能存在很多类案情况，要立即对此类案件开展集中治理，深入查清产生这类现象的原因及系统治理方法，及时向行政机关发出社会治理检察建议，并配合相关行政机关完成这类侵害公益现象的治理，达到“办理一案治理一片”的社会效果。如开展的“红色资源保护”专项活动，在办案中发现全市有些烈士陵园等红色资源存在保护不当现象，以此为契机开展“保护红色资源”公益诉讼专项活动。为充分掌握全市红色资源的情况，与文旅局、退役军人事务局积极沟通，调取有关红色资源资料，出动干警30余人次，深入调查各个乡镇，对登记在册的每一个红色资源逐一查验现状，发现部分英烈设施存在不同程度的保护不力现象，于是主动邀请海市退役军人事务局的相关负责人座谈，详细了解设施的管理现状、存在的问题，并探讨如何规范管理。通过与退役军人事务局积极沟通和配合，完成1个烈士陵园的设施完善、5处零散烈士墓的集中保护。同时，建立关于烈士陵园保护的机制，针对全市烈士陵园保护情况向退役军人事务局发出综合治理检察建议，督促相关行政机关整治全市内烈士陵园的乱象。

第五，探索建立公益损害风险预防工作机制，完善公益诉讼监督模式。检察机关不仅要治“己病”更要治“未病”，要形成“预防+监督”的立体监督格局。比如，建立公益诉讼损害风险预防工作机制，率先在鞍山地区设立首家“公益损害风险预防联系点”，将公益诉讼检察监督关口前移，改治“已病”为治“未病”，超前预防民营企业可能存在的破坏生态环境的公益损害风险，通过专业提醒、检察建议、协调相关行政管理部门等方式，为民营企业提供应对方案，让企业主动参与公益损害预防治理，既履行了检察机关的法律监督权，又为营商环境建设提供检察标签。

[编辑：李晓彤]